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宪法的整体气质与宪法的价值向度密切相关。

1、推动全面修宪的社会力量。在那些看上去完全是经济条款的背后蕴涵着政治的斗争，只是这种政治斗争的痕迹与前3次的全面修宪相比其色彩已经淡化了很多。

对全国人大代表的这种默视行为，如果选出他们的选举单位（如各省、自治区、直辖市的人大）如果有不满，可以通过要求其汇报工作等方式进行监督，必要时甚至可以动用罢免权，如果没有这些表示，也就被认为是默许了自己选出的代表在全国人大会议上的表现。[13]宪法的基本原则不能修改是修宪中应当遵循的一条基本原则，不论各国宪法对这一点是否有明文规定，宪法基本原则都应该是修宪的禁区。[52]全面修宪较多且较为具有代表性的是法国。[54]从我国的3次全面修宪来看，它们基本上是中国政治集团力量较量的产物。12月21日召开党外人士座谈会，12月22日和24日召开法律和经济专家座谈会。

宪法序言一般不会直接指导立法工作，更不会直接介入具体的执法和司法，国家的活动要依法进行，但所依的这个法一般不是宪法而是有关法律。政治斗争中的这些多变因素、这些不断流动的力量展现，是宪法难以准确反映的可见，《征收条例》将征收标的明定为房屋所有权。

[5]征收权专属于国家，而征收决定权则分属于法定的地方人民政府。但遗憾地是，《征收条例》没有对贯彻比例原则的正当程序要求作出明确规定。因此，提前收回建设用地使用权应当按照征收的规则给予补偿。笔者认为，提前收回建设用地使用权，本质上即为征收。

理由主要有二：一是《征收条例》第25条规定的文意解释不符合行政诉讼的特征。?[10]三是具有市、县级级别的各类经济及技术开发区的管委会是否拥有征收决定权。

[27]See A. J. van der Walt，Constitutional Property Clauses: A Comparative Analysis，Cape Town，Jura ＆ Co. ，1999，p. 135.[28]参见朱芒: 《日本房屋征收制度的基本状况》，载《法学》2007 年第8 期。司法强制搬迁的依据是补偿决定而非征收决定，这就决定了人民法院只能对补偿决定的合法性和合理性进行形式审查和实质审查，而无权回溯性地再就征收决定的合法性进行审查。不论是征收决定还是补偿决定，被告重新作出的，被征收人仍有权针对重新作出的征收决定和补偿决定提起行政诉讼，除非违反一事不再审原则，人民法院不得拒绝受理。《征收条例》以民意之名一举废除行政强制拆迁的做法，未免有为地方人民政府卸责之嫌。

申言之，县级人民政府作出征收决定和补偿决定，对其不服提起行政诉讼的，由中级人民法院管辖。[34]参见薛刚凌主编:《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与运用》，中国法制出版社2011年4月版，第179页。笔者主张，补偿决定作出后，在法定的诉讼期间和复议期间完成前，政府不得申请人民法院先予强制执行，否则就回到了《拆迁条例》的老路上。对此，有地方人民政府规定，征收决定权由市级人民政府统一行使。

这一用语的变化体现了立法指导思想的进步。强求人民法院一肩担当在过去由众多部门联合承担的强制搬迁重任，恐怕为人民法院难以承受之重。

《征收条例》第8条即便具体列举了公益建设活动，但一个具体的建设项目是否合乎公益要求和比例原则，是否能够归入法定的某类公益建设活动，也只有在某种具体的程序机制下才能作出判定。参见姜明安: 《法治政府必须认真对待公民权利》，载《苏州大学学报》( 哲学社会科学版) 2011 年第1 期。

但根据有法必依的法治要求，既然司法强制搬迁制度已经确立，人民法院也就必须知难而进和勇担重任了。没有具体的建设活动，公共利益的需要无从谈起。当然，对建设用地使用权予以征收补偿，并不意味着对房屋所有权与建设用地使用权要进行分别评估、分别计算、分别补偿。征收决定诉讼与《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)相比，《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)在立法理念上取得了较大进步，[1]在一些重大问题上基本回应了社会的法律需求。就此问题，有学者作了以下评论：无论从对法律、法规的具体解释，还是由征收事实看，国有土地上的房屋征收，实质上是为了终止房屋占用范围内的建设用地使用权，使国有土地所有权回复到圆满状态，以排除重新开发、利用土地的制度性障碍。笔者建议，国务院应出台配套性规定，明确以下协议价购程序：征收申请人在未经诚信努力而不能与房屋所有权人达成房屋转让协议时，不得申请房屋征收。

[33]按照这种观点，征收补偿协议为民事合同，因其履行发生的纠纷为民事纠纷，当事人应提起民事诉讼。正如有学者指出的，《征收条例》用征收取代了拆迁，还原了房屋征收的本质，修正了立法的指导思想，兼顾了公共利益的维护与被征收人合法权益的保障，从而将商业拆迁排除在了公益征收的范围之外。

一方面，从理论上说，补偿协议与补偿决定不同，它完全是房屋征收部门与被征收人之间在平等协商的基础上达成的，是平等自愿的结果，具备了民事合同的基本属性。……从目的论上讲，《征收与补偿条例》有避实击虚之嫌。

[24]《征收条例》未继续沿用《拆迁条例》有关承租人权益保障的条款，其更深层次的原因，在笔者看来，是国家推卸责任、减少麻烦的心态的表现，也是日益成长起来的房东利益阶层在立法上战胜承租人阶层的表现。房屋征收应贯彻比例原则，设置独立的协议价购程序和公益决定程序。

只有建立了公益决定程序，才能在源头上收紧房屋征收的范围，控制征收权的任意启动，才能为征收决定的作出提供正当性基础。[15]朱广新: 《房屋征收补偿范围与标准的思考》，载《法学》2011年第5期。笔者主张，结合《行政诉讼法》第14条第3项与第15条、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第8条及《关于行政案件管辖若干问题的规定》第1条的规定，因被征收人不服征收决定和补偿决定而提起的行政诉讼，应分别情况由中级人民法院和高级人民法院管辖。最高人民法院应尽快出台相关司法解释，解决司法强制搬迁中面临的诸多法律问题。

在公益调查阶段结束后，如果房屋征收部门认为建设活动不符合公益要求和比例原则，可以直接呈请市、县级人民政府作出驳回征收申请的决定。此种立法归立法、执法归执法的立法态度和立法模式，难谓妥当和科学。

为此，笔者呼吁，最高人民法院应本着确保司法权威和保障顺利执行的目的，尽快出台司法解释，切实解决人民法院面临的强迁难问题。协议价购程序的建立，可以大大减少征收程序中的寻租利益，使房屋征收权真正成为公益实现之公器。

建设单位虽既不能决定是否征收，也无法左右征收的具体进程，但不能因此而无视其应有的征收请求人地位。前二者为行政诉讼，已为《征收条例》所明定，但就补偿协议诉讼的性质，《征收条例》未予明确。

比例原则是一项宪政和法治的基本原则，任何国家活动都应当遵循此原则。所有权人拒绝参与协议或经开会未能达成协议者，始得依本条例申请征收。二是与作出征收决定和补偿决定的市、县级人民政府相对应的同级人民法院，在审理案件时容易受到地方保护主义及其他不正常因素的影响。因此，被征收房屋的价值补偿，当然包含了对建设用地使用权价值丧失的补偿。

在比较法上，关于土地征收的协议价购程序，早有成熟的立法例。征收决定针对征收请求作出，其本身并不包含针对被征收人的给付内容，故对其只作合法性审查即可。

[15]依该观点，建设用地使用权才是房屋征收的首要标的，房屋所有权仅居次要地位。这里的市级人民政府主要包括除直辖市以外的设区的市、直辖市所辖区、自治州人民政府等，县级人民政府主要包括不设区的市、市辖区(直辖市所辖区除外)、县、自治县人民政府等。

同时，租赁权等房屋他项权利也会因房屋征收而被剥夺，承租人等他项权利人又处于何种法律地位呢?就此问题，《征收条例》也未予明确规定。[16]《土地管理法》第58条、《城市房地产管理法》第20条、《物权法》第148条对土地使用权的收回作了明确规定。